Hacia una nueva institucionalidad pesqueraDocumento 13/ www.oceana.org
Hacia una nueva institucionalidad pesquera

Los océanos corresponden al 70 por ciento de la super.cie terrestre y proporcionan más del 60 por ciento del oxígeno respirable en el mundo. “Si un extraterrestre tuviera que describir al planeta Tierra, una respuesta plausible podría ser: es un planeta humanamente perturbado. Los océanos son uno de sus componentes más característicos y los seres hu-manos son vistos, generalmente, como modi.cadores de aquellos”.1 Sin embargo, como ocurre con todos los recursos naturales, los productos marinos están expuestos a la depredación si no se aprovechan en forma racional y moderada y, por lo tanto, el papel del Estado es fundamental a la hora de poner límites a la pesca excesiva o no sustentable.
Sólo basta saber que en los últimos cinco años, las pesquerías se han expandido a una velocidad sin precedentes. Las nuevas tecnologías de pesca han llegado a desembarcar alrededor de 100 millones de toneladas de productos marinos cada año.
La situación de nuestros recursos marinos no deja de ser preocupante. La baja en la biomasa de las principales pes-querías como consecuencia de la aplicación de la medida de administración denominada como límite máximo de captura por armador, es un hecho que amerita una profunda revisión a la institucionalidad pesquera y a la manera en que se están tomando las decisiones en el sector. Sobre todo si se considera que una especie paradigmática para las comunidades de la zona central, como la merluza común, ha sufrido una disminución de un 82% en los últimos tres años, periodo que coincide con la aplicación de la polémica medida.
A juicio de Oceana, el actual modelo pesquero chileno no es sustentable en el largo plazo. A pesar de que se ha imple-mentado un sistema de .jación de cuotas particulares de captura, esto no ha sido su.ciente para prevenir la pesca ex-cesiva ya que las decisiones de la administración no han tomado debidamente en cuenta los antecedentes cientí.cos disponibles. Luego de más de dos años de aplicación de este sistema, llamado Límite Máximo de Captura por Armador, las principales especies marinas continúan en estado de sobreexplotación. En la actualidad y según cifras o.ciales, la cantidad natural del jurel en las 200 millas a mar adentro, se ha reducido en un 73% entre el 2002 y el 2004, pasando de 1,9 millones de toneladas a sólo 540 mil. La cantidad natural de la merluza común, en el mismo período, se ha reducido en un 82% pasando de 1,5 millones de toneladas a sólo 274 mil toneladas. Otra especie que experimentó una caída en su cantidad natural fue la merluza de cola, que sufrió una caída del 56% entre el 2002 y el 2004.

1 Castilla, J. C. 1999. Coastal marine communities: trends and perspectives from human-exclusion experiments. TREE 14 (7): 280-283.

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Oceana 4

En ese contexto, las distintas áreas de Oceana exponen en el presente documento sus consideraciones relativas al tema en cuestión. Hace dos años y en pleno proceso de tramitación del proyecto de “Ley Larga de Pesca”, analizamos la situación del sector con el objeto de hacer indicaciones a este proyecto. Hoy la situación es distinta e incierta y viene marcado por la reiterada decisión de la sala del Senado de devolver el proyecto a la Comisión de Pesca en vista de la drástica disminución de la biomasa de especies, tales como la merluza común, el jurel, el langostino amarillo y el camarón nailon. Decisión acertada considerando que justamente han sido estas especies las administradas bajo la citada medida y que marca una paradoja, si se considera que desde su aplicación la biomasa del jurel ha disminuido en un 50%, Uno de los fundamentos que en su época tuvo la adopción de esta medida fue remediar la baja que en esos momentos presentaba la biomasa del jurel. Esta decisión se ha repetido en tres oportunidades, por lo que con respecto al futuro de este proyecto es difícil dar un pronóstico.
Además se debe señalar que en estos momentos la misma Comisión del Senado se encuentra revisando un proyecto de ley que tiene relación con la investigación en materia pesquera, factor de gran importancia en la toma de deci-siones, pues la regulación en esta materia tendrá bastante incidencia sobre el desarrollo sustentable de la actividad. Es de esperar que la Ley que sea aprobada, tenga como base consideraciones cientí.cas y académicas, porque de lo contrario la situación para los recursos marinos podrá tornarse aún más amenazante que en la actualidad.
Con todo, el presente documento pretende impulsar la adopción de un modelo de pesquerías basado en criterios de sustentabilidad, sin dejar de lado cuestiones de justicia distributiva. En ese sentido, se dirigen las consideraciones que de este documento emanan.

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Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 52. No obstante, esa única pesquería, la de la merluza 3. El bacalao de profundidad
II. CONSIDERACIONES CIENTÍFICAS

El agotamiento de recursos marinos es un hecho cons-tante y sin tregua para muchas poblaciones de peces y ecosistemas marinos que se ven afectados por el au-mento de la población humana y su incesante demanda de recursos y alimento. Algas marinas, peces, moluscos, crustáceos y mamíferos marinos son sólo algunas de las especies más importantes de uso comercial en el mundo. De éstos, el grupo de los peces es el que aporta el mayor tonelaje en el planeta.
En general, el esfuerzo de pesca se concentra en la pla-taforma continental (10 a 300 m desde el borde costero) y en la zona submareal costera (0 a 30 m de profundidad). Recursos como ballenas y atunes son capturados en re-giones oceánicas en todo el mundo.
Se ha establecido pública y cientí.camente que la exis-tencia de comunidades de peces e invertebrados ha dis-minuido notablemente en todas las áreas del planeta, constatándose en cuatro de ellas, que la pesca ha sufrido un deterioro de entre un 12 y un 64 por ciento.
La estadística de explotación señala que en Chile recur-sos como loco, erizo, albacora, langostinos y peces de roca, entre otros, han bajado en desembarques aproxi-madamente entre un 10 y un 80 por ciento en los últimos 10 años. En muchos casos se puede concluir que estas cifras indican una sobreexplotación del recurso. Consi-derando el conocimiento existente y fenómenos como el Niño, la recuperación de muchas de estas especies toma-rá décadas si no se detiene los actuales niveles de pesca. Es emblemático hoy día, el colapso del recurso merluza común, toda vez que se ignoraron las voces de alerta que clamaban por la inminente catástrofe ecológica y econó-mica que se avecinaba. Ahora, a posteriori, se intenta sin información técnica relevante, indicar que las jibias son el causante de ello. Cabe preguntarse cómo la institucionali-dad no ha comenzado con aproximaciones modernas que permiten evaluar los efectos que la pesca tiene no solo sobre la especie objetivo, sino sobre el ecosistema en su conjunto. Estas visiones modernas son el futuro para lo-grar un adecuado manejo de nuestros recursos marinos. La sobreutilización de los recursos marinos no sólo afecta a las especies en extracción sino también a aquellas que interactúan ecológicamente con ellas.
Por ejemplo, la pesca del tiburón -depredador natural de peces- puede desestabilizar ciertas poblaciones, ya que impide el control en forma natural. Por consiguiente, el equilibrio ecológico se ve doblemente amenazado, no sólo por la acción de depredadores naturales, sino además por pesquerías que extraen sólo una especie.
Es claro que la explotación indiscriminada de recursos marinos alcanzó un límite de deterioro altísimo en 2002, determinándose que de las 18 pesquerías más importan-tes del país, solo una no manifestaba problemas ambien-talescomún, es arrasada dramáticamente el año 2004. El dete-rioro de las otras pesquerías también es dramático como se muestra a continuación en el Grá.co 1. El caso del ju-rel, en la actualidad, muestra un deterioro de la abundan-cia de individuos desovantesy la merluza del sur son otros casos. Esto demuestra la baja e.cacia regulatoria que ha tenido el manejo de re-cursos marinos en Chile. A modo de ejemplo, se estable-ció que la población de anchovetas en las costas de Chile y Perú en la década del ‘70, cuando se capturaban más

2 Buschmann, A.H. y A.A. Pérez 2003. Sustentabilidad e incertidumbre de las principales pesquerías chilenas. Oceana, Chile.
3 Subsecretaría de Pesca (Subpesca) 2004. Estado de los recursos que sustentan pesquerías nacionales administradas bajo limites máximo de Captura. Inf. Tec. (R.Pesq.) No 111, Subsecretaría de Pesca, Valparaíso, 29 pp.
Oceana 6Hacia una nueva institucionalidad pesquera
de 13 mil millones de toneladas (1/6 de la producción total mundial), disminuyó dramáticamente afectando a pobla-ciones de aves y otros peces que se alimentaban de ella. Situaciones similares han afectado a recursos como la sardina en California y México.
Conocido mundialmente es el caso de la industria ballene-ra, cuando en el Paci.co y Atlántico norte se desestabilizó a sus poblaciones producto de la pesca, lo que implicó el cierre de centros balleneros debido al agotamiento de es-tos longevos mamíferos. En la Antártica, la caza durante 60 años signi.có la extracción de 1,3 millones de ballenas. Hoy estamos frente a una situación donde el hombre debe invertir para lograr revertir sus propios errores. Parece entonces razonable tomar las medidas con antelación, pues recuperar sistemas naturales tiene un alto costo y puede, en muchas situaciones, ser irreversible.
Las artes de pesca
La captura de recursos del mar ha aumentado debido a la fuerte y excesiva demanda por alimento de la población humana. El acrecentamiento de capturas y desembarques es también producto de las nuevas tecnologías utilizadas en la pesca que simpli.can el esfuerzo de extracción, el procesamiento, la distribución y venta de recursos mari-nos.
Existen diferentes métodos o artes de extracción de re-cursos marinos que pescadores artesanales e industria-les han ejercitado. Los métodos y formas de pesca se han traspasado por generaciones como un proceso de acul-turación durante cientos de años. A modo de ejemplo, re-cursos bentónicos como el molusco loco (Concholopas concholepas) o el erizo rojo (Loxechinus albus) son ex-traídos directamente mediante buceo por buzos marisca-dores. En Chile, el año 2001, se inscribieron 10.333 buzos que extrajeron alrededor de 48 mil toneladas de erizos y

Grá.co 1. Abundancia de merluza del sur, jurel y bacalado de profun-didad indican una caída constante como consecuencia de la sobrepes-ca
Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 74. En Chile, se ha
locos. Otro recurso bentónico que se extrae por el sector artesanal son las jaibas, utilizando la práctica del buceo mediante trampas que son arrojadas al mar con cebo o carnada para atraer las más de 8 diferentes especies de jaibas de uso comercial.
Pescadores artesanales e industriales han diversi.cado sus formas y métodos de pesca para extraer las más de cien especies marinas que se utilizan para uso lucrativo en Chile. Además de los recursos extraídos por cazadores recolectores como los buzos, los pescadores artesanales implementan el uso de redes para extraer recursos pe-lágicos como el jurel (Trachurus murphyi), arpones para capturar albacoras (Xiphias gladius) y el famoso espinel que son cabos (cuerdas) con miles de anzuelos. La pes-quería industrial está compuesta por diversas .otas que actúan por sobre la zona exclusiva económica (ZEE), el borde costero y también las aguas internacionales. Existe la .ota redera que captura especies mediante redes, la .ota cerquera que está basada en una red en forma de aro para atrapar recursos pelágicos, que viven sobre la columna de agua. La .ota palangrera industrial utiliza el equivalente al espinel artesanal. Además, para el sector industrial, existe la .ota arrastrera que ocupa redes de arrastre para la columna de agua y para el fondo mari-no que extrae sólo recursos demersales, como la merlu-za (Merluccius spp.) y el bacalao de profundidad, entre otros.
Los equipos de pesca que provocan efectos destructivos en hábitats marinos son las largas redes de arrastre. Estas redes equipadas con pesadas compuertas de aluminio y cadenas atraviesan el fondo marino y destruyen enormes cantidades de invertebrados. Dramático es el resultado de este arte de pesca, ya que cambia totalmente a las comunidades llamadas bentónicas (ver fotografía de los efectos causados por redes de arrastre)indicado que no se utilizan estas artes. No obstante, un análisis del bycatch que aparece reportado en los infor-mes del Fondo de Investigación Pesquera (FIP) muestran que en la pesca de organismos demersales, como langos-

Antes de la pesca de arrastre

Después de la pesca de arrastre

4 Dayton, Paul K. 1998. Reversal of the Burden of Proof in Fisheries Management. Science. 279 (5352). 821-822 P
Oceana 8Hacia una nueva institucionalidad pesqueratinos y camarón nylon, aparecen muchísimos
organismos sésiles que viven adheridos al fondo y otros, como jaibas y caracoles, que están ligados al fondo marino. Su captura no puede ser explicada de otra forma a no ser que el arte de pesca pase por el fondo marino, destruyendo el eco-sistema.
Además de los daños provocados al fondo marino por re-des de arrastre, muchos otros recursos son extraídos en conjunto con la especie objetivo. Este fenómeno, usual-mente llamado “descarte”, es producto de artes de pesca que no son selectivos como, por ejemplo, el arrastre, el espinel y las redes que se instalan en el mar a deriva. Por consiguiente, la pesca de descarte es lejos una de las más nocivas moral y ecológicamente, ya que remueve espe-cies que no tienen un uso comercial ni cientí.co. Estas especies como aves, tiburones, invertebrados marinos y mamíferos marinos como los del.nes, son capturadas por redes y anzuelos para luego ser devueltas al mar muertas o heridas, con una escasa probabilidad de existencia.
Es interesante poner de mani.esto que opuestamente a la ciencia ecológica, las pesquerías han experimentado una evolución sistemática de manera tal que el objeti-vo principal ha sido, por más de 150 años, optimizar los desembarques provocando colapsos y agotamiento de recursos en más del 60 por ciento de las poblaciones de especies marinas en el mundo. Si la velocidad y los años en que la ecología ha trabajado para conseguir un manejo sustentable de recursos fuera paralelo y escuchado por los que explotan y los que legislan, recursos como el jurel, la anchoveta, la albacora y el erizo, entre otros, no serían víctimas de la nociva sobreexplotación.
Chile requiere ordenar y regular sus sistemas de asigna-ción de cuotas y artes de pesca. Es un deber de la socie-dad comprender que los recursos marinos no son in.nitos y que es un imperativo utilizar toda nuestra inteligencia para encontrar fórmulas racionales de explotación.
Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 96, su aplicación práctica ha resultado
III. CONSIDERACIONES JURÍDICAS

La siguiente exposición tiene por objeto realizar un so-mero análisis de la legislación vigente que regula de ma-nera general la actividad pesquera y las modi.caciones que se han intentado realizar en la materia. El análisis se efectuará desde el punto de vista de la sustentabilidad y del acceso igualitario a los recursos marinos, aspectos que deben ser mejorados para darle a estos recursos y al sector un marco regulatorio, que permita avizorar un desarrollo sustentable y equitativo en la explotación de estos recursos.
En la actualidad, la actividad pesquera se encuentra regu-lada por la Ley General de Pesca y Acuicultura, N° 18.892 y las modi.caciones en fundamentales aspectos, estable-cidos por la Ley N° 19.849 o “Ley Corta de Pesca”. Esta ley buscaba, por una parte, estabilizar la inversión en el sector y, por otra, disminuir el esfuerzo pesquero, con el objeto de velar por la conservación de los recursos mari-nos. Una vez presentado ante el Congreso, el proyecto de ley recibió en su primer trámite constitucional 946 indi-caciones. Con motivo de lo anterior, se decidió dividir el proyecto. De esta forma, a .nes del mismo año se aprobó esta “Ley Corta de Pesca”, aquella que -en teoría- trataba sobre cuestiones pací.cas, respecto de las cuales, no se había producido un mayor debate y quedó pendiente una serie de puntos, que corresponderían a los más contro-versiales, para ser regulados en la “Ley Larga de Pesca”El tiempo que medió entre la presentación del proyecto y su aprobación fue bastante breve (3 meses), por lo que no hubo lugar para que fuera tramitado, tomando en conside-ración las inquietudes provenientes de todos los sectores interesados, así como observaciones formuladas desde las distintas disciplinas que se entrecruzan en la actividad. Esto tuvo como consecuencia la aprobación de un siste-ma de administración de los recursos marinos, basado en un modelo de asignación de cuotas individuales no trans-feribles que no considera entre los criterios de asignación aquellos relacionados con la conservación de los recur-sos, sin considerar que existen de.ciencias, en torno a temas fundamentales como la investigación, las artes de pesca y la .scalización. Además, no consideró una de las consecuencias más graves de este sistema de adminis-tración de recursos marinos: hecho que incentiva el des-carte y el sub reporte, por cuanto al entregar en propiedad las cuotas alienta la práctica de completar ésta con aque-llas especies de un mayor valor comercial, descartan-do todas las que no cumplan con estos requerimientos.
Como en la actualidad, los tres factores antes enuncia-dos se encuentran lejos de estarlo y el modelo incen-tiva el descartedesfavorable a la hora de velar por la sustentabilidad de nuestros recursos marinos. Como corolario de lo an-

5 El proyecto de esta Ley se encuentra en el Congreso desde abril de 2003. Las consideraciones señaladas en esta exposición, así como en la relativa al historial de la tramitación de este proyecto, proporcionan buenas razones para entender por qué este proyecto aún no ha sido aprobado.
6 Este supuesto se encuentra totalmente comprobado por la evidencia en base a la cual la sala del Senado ha decidido reiteradamente devolver el proyecto a la Comisión de Pesca. Evidencias que arrojan una disminución de hasta un 80% en especies sometidas a este sistema de administración, como la merluza común, y que a la vez re.eren un porcentaje de descarte no menor al 30 o 40% en las capturas.

5. Oceana 10Hacia una nueva institucionalidad pesqueraterior queda la impresión que el legislador, a la hora
de normar el régimen al que quedaría sujeto la explotación de uno de nuestros recursos naturales, no efectuó la ne-cesaria ponderación entre intereses de tipo comercial o de desarrollo y aquellos de índole ambiental o sustenta-ble, que reclama toda regulación que se realice en esta área. Esto, pues asignó cuotas libre de competencia, basándose en criterios que nada tienen que ver con la e.ciencia y la sustentabilidad como la capacidad de bo-dega corregida y el porcentaje de capturas históricas. El punto medular es que se aprobó un sistema, usado-en la experiencia regulatoria de países como Nueva Zelanda, aunque con la modalidad de no hacer a estas cuotas transferibles, sin contar con una instituciona-lidad y normativa su.ciente, como para que este pro-yecto de ley pudiera cumplir con los objetivos que se trazó. Para garantizar que la asignación de cuota, que .nalmente va a ser asignada de acuerdo a este régimen, guarde relación con la biomasa de cada pesquería, es fundamental contar con una investigación cientí.ca de calidad, realizada con independencia de los intere-ses que puedan entrar en juego. Esta investigación no existía en ese momento y hasta el día de hoy no existe
En segundo lugar, para garantizar que las especies efec-tivamente capturadas sean justamente el porcentaje de aquellas que han sido autorizadas como cuotas de cap-tura, es necesario contar con métodos o artes de pesca de carácter altamente selectivas. Este ca-rácter no se condice con las dimensiones y características de uno de los aparejos, que lamentablemente sigue siendo uno de los autorizados para capturar, como es la red de arrastre. En cualquiera de sus dos variables, sea de fondo o de media agua, esta arte de pesca junto con degradar signi.cativamente el fondo marino (como sucede con el arras-tre de fondo) captura varias otras especies distintas a las que realmente son el objeti-vo, por lo que se producen dos situaciones nefastas desde el punto de vista de la sus-tentabilidad y que se ven incentivadas por una legislación que entrega en propiedad las cuotas. La primera de ellas es el descarte, es decir, devolver al mar en estado moribundo todas aquellas espe-cies capturadas junto al objetivo, dadas las dimensiones del aparejo de pesca usado y, en segundo lugar, el sub reporte, que agrupa a todas aquellas especies capturadas que no son contabilizadas como tales. Esta situación es perfectamente factible, considerando que se .scalizan desembarques y no capturas, por lo que en los hechos, con la ayuda de estos aparejos se termina capturando muchas más especies de las permitidas, superándose el

7 Sobre el particular, se puede señalar que en la actualidad se encuentra en tramitación en el Congreso un proyecto de ley, cuya .nalidad es modi-.car la Ley General de Pesca y Acuicultura en lo que respecta a la regulación de la investigación necesaria para la administración de la pesca y la acuicultura. Durante la tramitación de este proyecto en la Comisión de Pesca del Senado, Oceana fue invitado a exponer sus consideraciones, las que pueden ser encontradas en el anexo.

7. Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 11
máximo permitido por la normativa vigente y haciéndo-le un .aco favor a la conservación de nuestros recursos.
Por último, es fundamental para efectos de conservación, contar con una capacidad de .scalización adecuada a la realidad del objeto que se intenta supervigilar, en este caso, la pesca. Actualmente, dicha capacidad se encuen-tra lejos de la realidad, considerando los condicionamien-tos de índole .nanciero y de infraestructura a los que está sujeto. Nuestro país no cuenta con un aparato .scaliza-dor que pueda llevar a cabo con éxito la difícil tarea de velar por el cumplimiento de la normativa que regula el sector pesquero.
En efecto, actualmente, la actividad es .scalizada con una dotación de sólo 442 personas (336 de planta y contra-ta, y 106 a honorarios). De la dotación señalada, no más de 80 funcionarios son inspectores de pesca de terreno para las labores de extracción, desembarque, procesamiento, producción de centro de cultivo, comercialización y ex-portación. Sólo por el desembarque de 4 millones de to-neladas de pesca anuales deben .scalizarse 460 plantas de proceso, 1.800 centros de cultivo, 50 mil pescadores, 13 mil embarcaciones artesanales, 300 industriales, más de 100 mil pescadores deportivos, 2 mil comercializadores, 560 áreas de manejo operando y 148 normas de adminis-tración pesquera. Si a esto se le suma el hecho que se .scalizan desembarques y no capturas (porque la actual dotación de 75 observadores para realizar sus funciones en los barcos es a todas luces insu.ciente para estar en presencia de una efectiva .scalización de capturas), nos encontramos inequívocamente frente a una de.ciencia que incide de manera decisiva sobre la posibilidad de una explotación sustentable de nuestros recursos, sobre todo con una legislación basada en cuotas individuales que fo-menta el sub reporte y que produce la existencia de bre-chas entre las capturas realizadas y las declaradas, una vez que se arriba a puerto.
Por lo tanto, hay que partir del hecho que en la actualidad existen problemas respecto a los cuales no se avizoran soluciones en el corto plazo. Estos problemas son relati-vos a la inexistencia de una investigación con bases pu-ramente cientí.cas, independiente de las presiones de los sectores interesados en la asignación de cuota, al uso de métodos de pesca poco selectivos como el arrastre, que producen prácticas como el descarte y el sub reporte (las que justamente se ven incentivadas por la normativa exis-tente) y a la falta de una adecuada .scalización al cumpli-miento de la normativa pesquera, proveniente de falta de recursos, que se traduce en hechos como que exista una escasa supervigilancia de capturas. La existencia de es-tas tres variables, además de su propia consecuencia de aumentar el descarte, hace que un modelo económico de administración de los recursos pesqueros, basado en la asignación de cuotas individuales no transferibles, como el límite máximo de captura por armador, resulte no idó-neo para velar por la explotación sustentable de nuestros recursos marinos.
Este modelo de asignación de cuotas, consagrado por la “Ley Corta de Pesca” y que busca consolidarse aún más en la versión actual del proyecto de “Ley Larga de Pesca”, es bastante de.citario desde el punto de vista jurídico, tanto desde la perspectiva del Derecho Ambien-tal, como de aquella relativa al Derecho Constitucional. En lo que se re.ere a la primera de ellas, se puede cri-ticar fuertemente la ausencia de una consagración de los principios precautorio y ecosistémico. Estos prin-cipios operan como una directriz fundamental en toda regulación relativa a recursos naturales, por lo que su ausencia en la legislación pesquera es bastante pe-ligrosa desde el punto de vista de la sustentabilidad.
En términos generales, se puede señalar que el princi-pio precautorio es aquel que frente a una eventual obra o actividad con posibles impactos negativos en el medio
Oceana 12Hacia una nueva institucionalidad pesqueraambiente, permite que la decisión política que no da 8. Considerando la
lugar a su realización, se base exclusivamente en indicios del posible daño sin necesidad de requerir la certeza cientí-.ca absoluta. Este principio o enfoque se encuentra con-sagrado en la Declaración de Río y ha sido usado como un e.caz instrumento para la prevención del uso de com-puestos químicos y para la descarga de contaminantes.Su aplicación ha sido bene.ciosa, sobre todo en aquellos países que no cuentan con la investigación cientí.ca ne-cesaria para desvirtuar las alegaciones de inocuidad de quienes realizan estas prácticas, extendiéndose incluso a las áreas de manejo de recursos naturales como la fores-tal, la pesquera y la biotecnologíaac-tual situación de la investigación en el sector pesquero, la aplicación de este principio es del todo razonable en la regulación del sector.
Por otra parte, el principio o enfoque ecosistémico dice relación con ponderar el efecto que la captura de una especie produce sobre aquellas que se relacionan con ésta, de manera directa o indirecta en su ecosistema. Este enfoque o visión es fundamental, por cuanto de su inaplicación no sólo redundarán consecuencias para el ecosistema, sino que para la misma sustentabilidad de la pesquería que se efectúe omitiendo consideraciones ecosistémicas, las que se traducirán en daños para la re-lación población-reclutamiento.
Por ello, urge una consagración de este principio que traiga aparejada una fuerte implementación que permi-ta salir de la lógica imperante, en la que las pesquerías son ordenadas para mantener rendimientos sostenibles, obviando toda consideración relativa a variables ecosis-témicas, que en de.nitiva afectará a la sustentabilidad de las pesquerías.
Considerando la importancia de estos enfoques o prin-cipios en la explotación de recursos naturales, como la pesca, es dable de esperar que ésta se encuentre regi-da por aquellos. Sin embargo, el proyecto de “Ley Larga de Pesca” no los consulta o no los consagra con el vigor que reclaman en su versión actual. Así, el proyecto que ha sido sucesivamente sometido a la consideración de la sala del Senado sobre el particular dispone lo siguiente:
a) La regulación de dichas actividades9 y las medidas que se adopten estarán fundamentadas en la informa-ción cientí.ca y la técnica apropiada para asegurar la conservación a largo plazo de los recursos.
b) Al disponerse medidas de conservación se consi-derará el efecto de la pesca de determinados recur-sos sobre otras especies asociadas o dependientes de aquellas.
Cabe señalar que esta disposición, incorporada luego de una indicación del Ejecutivo, implica un cambio en rela-ción al proyecto original enviado al Congreso por el mis-mo Ejecutivo, desde el momento que el proyecto primitivo señalaba:
“En la regulación de las actividades indicadas en el artí-culo anterior y en todas las medidas que se adopten en conformidad con lo dispuesto en esta Ley, deberá obser-varse el principio precautorio. En tal sentido, se deberá adoptar siempre aquella decisión que no comprometa las expectativas de desarrollo de las generaciones futuras.
Cuando existan riesgos para la conservación de especies o recursos hidrobiológicos, la falta de certeza cientí.ca sobre tal circunstancia no podrá invocarse como razón para postergar la adopción de medidas e.caces para evi-

8 Vid, “El principio precautorio en el derecho y la política internacional”, en http://www.eclac.cl/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/0/7030/P7030.xml&xsl=/drni/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xslt
9 Pesca extractiva, de acuicultura, exploración e investigación y pesca deportiva, procesamiento, transformación, almacenamiento, transporte y comercialización de los recursos hidrobiológicos.
Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 13
tar o revertir tales riesgos en un plazo que considere el tiempo generacional del recurso o especie hidrobiológica que se trate. Una vez adoptada la medida, la entidad com-petente iniciará los estudios o las investigaciones necesa-rias para sustentarla, modi.carla o levantarla.
A su vez, al establecerse medidas de conservación de las especies reguladas, se deberá ponderar el efecto de la pesca de determinados recursos sobre otras especies asociadas o dependientes de aquellas, y sobre el ecosis-tema marino en su conjunto, a .n de prevenir o minimizar el riesgo de alteraciones irreversibles”.
Es fácil advertir que los citados principios o enfoques, en la versión actual de este proyecto, ven disminuida su esfera de aplicación y con ello se entra a obviar un aspecto bási-co que es de la esencia de la actividad pesquera. Si bien ésta es una actividad económica que se sitúa en el marco de las actividades económicas líci-tas, es una actividad económica que dice relación con la explotación de un recurso natural, por lo que debe quedar regida por principios que pro-vengan del derecho de los recursos naturales, tales como el precautorio y el ecosistémico. La versión actual de este proyecto señala que la regu-lación de las actividades y medidas que se adopten deberán fundarse en investigación cientí.ca y técnica. Parece difícil que esta investigación sea la llamada a fundar estas deci-siones, cuando en nuestro país ésta es uno de los aspectos de.citarios en el área pesquera, hasta el punto que el Ejecutivo ha tenido que enviar un proyecto de ley sobre investigación en materia pesquera al Congreso. Sin embargo, la idea básica es que el principio precautorio opera en hipótesis de ausencia de certezas, por lo que consagrar el principio precautorio, de la forma en que se hace en la redacción actual, a partir de la existencia de información cientí.ca, es negar la esencia misma del principio precautorio.
En lo que se re.ere al dé.cit desde el punto de vista cons-titucional, se puede señalar que tanto en la “Ley Larga” como en la “Ley Corta” se observan omisiones relativas a principios y derechos fundamentales consagrados por nuestra Constitución. El primero de ellos dice relación con el incumplimiento de la directriz del artículo 1, que señala como .nalidad del Estado la de orientar la política pública hacia el bien común, mientras que los otros dicen relación con la omisión del deber del Estado, preceptuada por el artículo 5 inciso segundo, de promover y garantizar los derechos esenciales que emanan de la naturaleza hu-mana establecidos por la propia Constitución. Estos de-rechos, que se postulan como omitidos, son el derecho a desarrollar una actividad económica y el derecho a la igualdad ante la ley, en su vertiente relativa al trato que se debe dar en materia económica.
Oceana 14Hacia una nueva institucionalidad pesqueraEn efecto, el artículo 1 inciso cuarto de nuestra
Constitu-ción señala:
“El Estado está al servicio de la persona humana y su .nalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posi-ble, con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”.
A su vez, el artículo 5 inciso 2 preceptúa:
• “El ejercicio de la soberanía reconoce como limita-ción el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana. Es deber de los órganos del Estado respetar y promover tales derechos, garantiza-dos por esta Constitución, así como por los tratados internacionales rati.cados por Chile y que se encuen-tran vigentes”.
Por último el artículo 19, en lo pertinente, dispone:
La Constitución a todas las personas:
N° 21. El derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las nor-mas legales que la regulen.
N°22. La no discriminación arbitraria en el trato que debe dar el Estado y sus organismos en materia eco-nómica.
En primer término, nos parece que una regulación como la “Ley Corta de Pesca” y la actual versión del proyecto de “Ley Larga”, se aleja de la .nalidad rectora de la acti-vidad del Estado consagrada en el artículo 1 inciso 4, que es la promoción del bien común. Aunque este concepto es de aquellos de naturaleza indeterminada, algún gra-do de concreción viene dado por el hecho que la propia Constitución, en esta misma disposición, señala de qué manera se puede ir cumpliendo esta directriz. Esto es a través de la creación de condiciones sociales con las que se permita a todos los integrantes de la comunidad na-cional la mayor realización material y espiritual posible, respetando los derechos y garantías que esta Constitu-ción establece.
El argumento relevante aquí es que al asignarle al sec-tor artesanal una participación reducida, que en los he-chos se minimiza más por la falta de control de variables como la investigación, las artes de pesca y la .scaliza-ción, implica una negación a sus posibilidades de reali-zarse materialmente. Esto puede ser fundado desde dos puntos de vista. En primer lugar, se limita de manera des-proporcionada su capacidad extractiva, lo que lleva a la consiguiente disminución de las ganancias que puedan provenir de ésta y lo que es más grave, les implica largos periodos de desempleo, porque la cuota que en realidad pueden extraer es capturada en unos pocos días, además dada su limitada capacidad de oferta, disminuye bastan-te su posibilidad de obtener un precio adecuado para los recursos que logre capturar. La misma participación limi-tada, establecida por esta ley y que la “Ley Larga” busca consolidar, les impide realizarse espiritualmente, desde el momento que para muchas comunidades costeras, la pesca artesanal representa una forma de vida, que se ha

Estimamos que tanto en la “Ley Corta” como en la actual versión del proyecto de “Ley Larga” que se encuentra en el Senado, se afecta el derecho a desarrollar una actividad económica, por parte de algunos habitantes de la República,
Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 15
llevado por varias generaciones y que de súbito se ve gra-vemente amenazada por el criterio sentado en esta ley. Estimamos que tanto en la “Ley Corta” como en la ac-tual versión del proyecto de “Ley Larga” que se encuen-tra en el Senado, se afecta el derecho a desarrollar una actividad económica, por parte de algunos habitantes de la República, especialmente, a aquellos que se dedican a la pesca artesanal, desde el momento en que con la “Ley Corta” se les llega a asignar una participación libre de competencia respecto a un porcentaje mayoritario re-caído en las cuotas de captura autorizadas de aquellos recursos más rentable al sector industrial, con lo que se deja al artesanal, en teoría, con un derecho a reali-zar actividades económicas que recae en el remanente.
El problema es que la presencia de variables que se en-cuentran lejos de estar controladas, como la asignación de cuotas en base a una investigación que es realizada sin la independencia necesaria como para prescindir de los intereses de aquellos actores que esperarán una ma-yor asignación, el uso de técnicas degradantes de los eco-sistemas marinos y poco selectivas como el arrastre y la falta de una efectiva .scalización, generan la siguiente situación. En los hechos, se puede sobredimensionar la capacidad de pesca, desde el momento que no se cuen-ta con investigación independiente, a lo que se suma la realización de capturas en las que se obtiene mucho más de lo autorizado a través del arrastre, lo que fomenta el descarte y el sub reporte.
Estos aspectos no pueden ser percibidos por la citada ausencia de .scalización, por lo que el aludido remanen-te que ha quedado para el sector artesanal es bastante menos de lo que se estima, pudiendo incluso llegar a ser nada y dando origen de esta forma a las cuotas de papel, es decir, a aquellas que se asignan sin que realmente sea posible capturarlas. Por todo esto, es que no se le permite al sector artesanal desarrollar una actividad económica. Tales consecuencias fueron señaladas por el Fiscal Na-cional Económico, cuyo informe fue requerido durante la tramitación de este proyecto de ley, de la siguiente forma: “en el futuro, debiera aplicarse un sistema de distribución no solamente basado en antecedentes meramente histó-ricos que se consolidan en virtud de tal aplicación, como ocurre en la actualidad, sino que también considere otros factores, como son, por ejemplo, la evolución de los mer-cados de destino, los avances tecnológicos y las mejoras en la organización productiva y comercial de los actores existentes y potenciales, que redunden en una disminu-ción de las barreras de entrada a futuro y en la creación de condiciones de mayor competitividad, incorporando algún mecanismo de competición, licitación u otro, que contemple criterios relacionados con el valor de mercado en la asignación de las cuotas de captura”.
La igualdad en materia económica es el derecho funda-mental que más visiblemente se ve amagado por esta ley, sobre todo si se parte de la base que viene dado por una igualdad de trato, por lo que el respeto de este derecho fundamental va a pasar por el hecho que al regular una materia económica, se haga un ejercicio de diferenciación. Dicho de otro modo, al regular una actividad económica, la no arbitrariedad o el carácter de no discriminatorio de esa regulación, vendrá dado justamente por el hecho que la ley sea producto de este ejercicio de diferenciación. En la ley que está siendo analizada, esta diferenciación exis-tió, pero sólo en relación al sector industrial.
Esta a.rmación no es antojadiza, desde el momento que en esta ley no se realizó la necesaria ponderación entre e.ciencia y justicia distributiva, que debe darse en la re-gulación de actividades económicas cuyo desarrollo inte-resa a sectores, que desde el punto de vista de su disponi-bilidad de recursos se encuentran en distinta situación.
Oceana 16Hacia una nueva institucionalidad pesqueraAsí, razones de e.ciencia (en base a discutibles
paráme-tros) postergaron a las de justicia distributiva, desde el mo-mento que con esta regulación se le asignó un porcentaje mayoritario de las especies más rentables a aquel reduci-do conjunto de empresas cuyos buques contaran con una mayor capacidad de bodega corregida y que contaran con las mayores capturas históricas, con lo que el espectro de empresas que cumplió con estas exigencias fue diminuto.
Razones de e.ciencia económica serían las que justi.-carían esta asignación, pero como antes se deslizó, es-tas razones son bastante discutibles. En lo que se re.ere a la .jación de la capacidad de bodega corregida como standard para la asignación de cuotas, se puede observar que si bien su implantación obedece al criterio de darle estabilidad a la inversión realizada por las empresas en activos para el desarrollo de sus actividades, como sería la adquisición de buques que cuenten con una mayor ca-pacidad de bodegaje, no se puede desconocer que las ex-pectativas en base a las cuales se realizan estas inversio-nes, no se encuentran limitadas por consideraciones de sustentabilidad, por lo que se da una situación de sobre inversión. Es fácil advertir que la situación descrita nada tiene que ver con criterios de e.ciencia, tomando en con-sideración que lo e.ciente o lo ine.ciente, en una activi-dad económica que dice relación con la explotación de un recurso natural, debe establecerse también en base a parámetros de sustentabilidad, por lo que no estimamos que se pueda hablar de aquellas empresas que tienen una mayor capacidad de bodega corregida, como las más e.-cientes.
En el mismo sentido, ningún juicio de e.ciencia puede pronunciarse respecto a aquellas empresas que históri-camente han realizado más capturas, desde el momento en que no contamos con herramientas en base a las cua-les podamos fundamentar este juicio, analizándolo desde un punto de vista en que la sustentabilidad sea uno de los criterios para medir la e.ciencia. Lo anterior se pro-duce por las citadas de.ciencias de .scalización y el uso de artes de pesca poco selectivas como el arrastre, que maximizan la captura de manera genérica, pero no ha-cen lo propio con la captura relativa a la especie- objetivo, lo que trae como consecuencia que las demás especies o incluso aquellas de la misma especie objetivo que por su tamaño no tengan un mayor atractivo comercial sean descartadas, lo que a todas luces está lejos de un con-cepto de e.ciencia para el ejercicio de una actividad en la que se explota un recurso limitado. Es, por esto, que al hablar de las empresas con mayor porcentaje de capturas históricas, estamos lejos de hablar de lo que en estos ám-bitos se puede entender por e.ciencia.
Con anterioridad, hemos emitido un juicio acerca de la omisión que se puede evidenciar en esta ley, en la pon-deración entre e.ciencia y justicia distributiva. Tal omi-sión no fue inadvertida para el Fiscal Nacional Econó-mico, quien sobre está situación, señaló: “de aprobarse la moción legislativa sobre la cual esa H. Comisión ha solicitado mi opinión, la aplicación de la medida admi-nistrativa pesquera conduciría, en cambio, a que la em-presa “CORPESCA S.A.” obtendría o consolidaría una excesiva posición dominante en el mercado respecti-

La igualdad en materia económica es el derecho fundamental que más visiblemente se ve amagado por esta ley, sobre todo si se parte de la base que viene dado por una igualdad de trato, por lo que el respeto de este derecho fundamental va a pasar por el hecho que al regular una materia económica, se haga un ejercicio de diferenciación.
Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 17
vo, por cuanto, de acuerdo a las normas de la Ley Nº 19.713, habría de serle asignado un porcentaje de 73,8 por ciento, 75,6 por ciento y 80,2 por ciento en el límite máximo de captura de la sardina española, la ancho-veta y el jurel, respectivamente, en las I y II regiones.
Esta posición dominante generaría, muy probablemente, barreras para la eventual entrada de nuevas empresas o para la expansión de las existentes; y tendería a perjudi-car a los proveedores y pequeños productores que ven-den sus productos a las grandes empresas, en la medida que reduciría su capacidad de negociación a un eventual comprador”. Además, de manera grá.ca para los propó-sitos que venimos aludiendo, esbozó: “que la aprobación de la moción de proyecto de ley modi.catorio de la Ley Nº 19.713 y, por tanto, la aplicación de las medidas de admi-nistración de esa ley a las unidades de pesquerías de la anchoveta, la sardina española y el jurel, en el área maríti-ma correspondiente a las I y II regiones, podrían afectar a la libre competencia en dicho mercado, por la vía de con-solidar la posición de la empresa dominante en un grado excesivo”.

“CORPESCA S.A.” obtendría o consolidaría una excesiva posición domi-nante en el mercado respectivo, por cuanto, de acuerdo a las normas de la Ley Nº 19.713, habría de serle asignado un porcentaje de 73,8 por ciento, 75,6 por ciento y 80,2 por ciento en el límite máximo de captura de la sardina española, la anchoveta y el jurel, respectivamente, en las I y II regiones.
Oceana 18Hacia una nueva institucionalidad pesqueraV. CONSIDERACIONES
ECONÓMICAS

En Chile, la actividad pesquera se ha transformado en una importante actividad económica, generadora de em-pleo e ingresos para una gran cantidad de familias, al-canzando a ser una importante fuente para mantener la seguridad alimentaria del país.
Geográ.camente, las principales zonas pesqueras son las regiones I, II y VIII, con capturas que promedian 5,6 mi-llones de toneladas durante los últimos 15 años. Las prin-cipales especies objetivo son las pelágicas, al concentrar más del 85% de los desembarques totales del país. Las especies pelágicas son altamente atractivas en términos monetarios, ya que por sus características físicas son usadas fundamentalmente por la industria reductora de harina y aceite de pescado.
Sin embargo, según datos de la Subsecretaría de Pesca, la actividad pesquera en Chile se está desarrollando en base a una preocupante sobreexplotación de los recursos marinos. A .nes de 2004, el 71% de las principales pesque-rías comerciales de nuestro país se encontraban en un ni-vel de colapso de sobrepesca, con signos de sobrepesca, o, lisa y llanamente, en estado de sobreexplotación.
Lo más preocupante es que al analizar el estado de la bio-masa de las pesquerías, 10 de 17 especies presentan un estado crítico de pesca, de las cuales 9 están sujetas a los Límites Máximos de Captura por Armador a cargo de la .ota industrial, mientras que sólo una está administrada mayoritariamente por el sector artesanal. Esto revela que el sector industrial es el principal sobreexplotador de los recursos pesqueros chilenos, amparado por la .gura de los Límites Máximos de Captura por Armador.
Esta crítica situación se ha generado, porque las decisio-nes de pesca se han tomado históricamente considerando sólo criterios económicos de corto plazo, amparados en concepciones económicas ortodoxas que no consideran el aporte del capital natural a los procesos productivos.
Sin embargo, la lógica en el análisis de producción en el sector pesquero es diametralmente distinta a la lógica de análisis que se realiza en otros sectores productivos. Des-de un enfoque ecosistémico, en la pesca los aumentos en la producción no siempre implican buenos resultados, in-cluso en ciertos casos, la disminución en la producción pesquera puede indicar un reordenamiento deseable de la producción guiada por la búsqueda de rentabilidad económica, a la sustentabilidad de los ecosistemas y re-cursos marinos, vitales para el desempeño económico de la actividad pesquera en el largo plazo.
Lo lamentable de la situación pesquera chilena es que la gran mayoría de los esfuerzos para lograr una admi-nistración e.ciente de la pesca, que permita un manejo sustentable de los recursos pesqueros, se han enfocado a introducir el sistema de cuotas individuales, dentro de un régimen de manejo de los recursos pesqueros que conceda derechos de propiedad. Este sistema parte del supuesto de que quienes tengan derecho a utilizar la pesquería, tendrían al mismo tiempo interés en que su manejo sea adecuado, ya que el valor económico de su
Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 19
derecho dependería directamente del comportamiento de las pesquerías. Sin embargo, en la práctica este sistema de administración sólo se ha convertido en un sistema de asignación económica que ha bene.ciado a los grandes oligopolios industriales en desmedro de los sectores arte-sanales y, por lo tanto, no es bajo ningún punto de vista un sistema de conservación. Esto es más claro si a los datos de sobreexplotación, le agregamos los problemas relacionados al sub reporte y al descarte, efectos directos del sistema de Límites Máximos de Captura
La modernización del marco jurídico e institucional y un sistema e.ciente de monitoreo, control y vigilancia de las actividades pesqueras, enmarcado en un modelo ecosis-témico para el manejo de las pesquerías, que no sólo in-volucre a la especie objetivo sino a diferentes variables del ecosistema, es fundamental para crear un marco que estimule la preservación de los recursos pesqueros y de los ecosistemas asociados, asegure el uso diversi.cado de los recursos, genere un mayor valor agregado y, por úl-timo, desarrolle la pesca de la zona costera. En otras pa-labras, se necesita un enfoque ecosistémico para lograr rentabilidad económica en el sector pesquero chileno.
La Renta como valor del recurso pesquero
Cuando se trata de valorar monetariamente los recursos naturales, muchas veces se encuentra la di.cultad de no contar con la información que permita lograr tal propó-sito. Esto ocurre, porque no existe un mercado donde se transe el recurso in situ y, por lo tanto, no tiene una valo-ración social, es decir, no existe un precio para el recur-so.
En el caso del sector pesquero, la valoración de los re-cursos in situ no es provista por el mercado, ya que no existen transacciones de stock de peces, dado que no existen derechos de propiedad sobre dichos recursos, que únicamente se ejerce a través de la captura de los pe-ces. En circunstancias como las descritas, la valoración de recursos naturales in situ es realizada de acuerdo al concepto de renta.
Oceana 20Hacia una nueva institucionalidad pesqueraLa renta es un concepto económico que
corresponde al valor del recurso y se mide como la diferencia entre el precio del producto -que usa como insumo un recurso na-tural- y el costo medio.
El costo medio incluye el valor del trabajo, materiales, energía, capital (incluyendo el retorno esperado del due-ño del capital) y reposición del capital (depreciación). Por ejemplo, para producir una tonelada de harina de pesca-do se necesita cierta cantidad de pescado, trabajadores, materiales e insumos, capital (éste tiene que incorporar el valor de la planta y de los barcos) y reponer o mantener la calidad del stock de capital.
Si se entienden los costos como pago a los factores pro-ductivos se puede concluir que éstos son recibidos por los propietarios de los distintos factores. Cuando no existen derechos de propiedad sobre los peces, surge el proble-ma de quién se apropia del valor de éstos. Generalmente, cuando existe libre acceso, la propiedad de los peces se realiza a través de la captura, por lo tanto, son los empre-sarios los que se apropian del valor del recurso.
El acceso al recurso de.ne quiénes pueden potencial-mente realizar capturas y la propiedad de.ne quién o quiénes se apropian de la renta o valor del recurso. Si la propiedad es privada, serán ellos -los privados- los que se apropien de la renta. El hecho que la propiedad sea pú-blica o de todos los chilenos establece que el Estado sea quien se apropie de la renta. Que la propiedad sea públi-ca, no implica necesariamente que la explotación del re-curso también lo sea. Es perfectamente posible imaginar un arreglo social donde sea el Estado quien represente la propiedad y los privados los que exploten el recurso, en tanto devuelvan al representante del interés derivado de la propiedad de los recursos, es decir, al Estado, la renta de los mismos.
Los regímenes de regulación operan sobre los dos ámbi-tos mencionados. En Chile, tanto en la regulación actual como en el proyecto de ley que se pretende aprobar, el Estado cede la renta en bene.cio de los privados.
En de.nitiva, la ley no reconoce la propiedad pública so-bre los recursos contenidos en las doscientas millas de uso exclusivo. Lo importante de esto es que el Estado re-nuncia a apropiarse de la renta del recurso capturado por el sector privado.
Propiedad, concentración y regulación
En el sector pesquero chileno, las exportaciones se con-centran en unas pocas empresas, lo que ha derivado en implicancias sociales negativas. Cuando los grupos eco-nómicos son tan grandes y abarcan distintos sectores, es más probable la captura de regulación, donde la agencia reguladora por distintas razones asume como propio el éxito de la empresa .scalizada, “confundiendo” su interés con aquella, generando una regulación insu.ciente o de bene.cio para el privado. La industria reductora, a .nes de la década de los noventa es dominada principalmente por tres grupos económicos cuyas características son un control corporativo familiar y son chilenos.
Entre estos encontramos al complejo pesquero Angelini, con las empresas pesqueras Iquique-Guanaye y Eperva, que concentró un 16,4% de las exportaciones de harina de pescado en el 2000, y la empresa vinculada al grupo Ross Menéndez y Lecaros Menéndez, pesquera Coloso, que en conjunto con la empresa de alimentos Alimar, también de propiedad del grupo Menéndez, concentraron el 18,6% de las exportaciones en el 2000.
Sin embargo, hay que tener presente que el mayor grupo económico en el sector pesquero, el grupo de Anacleto Angellini, tiene una con.guración que dista de ser “chile-na” y, más bien, es transnacional, con una estructura de
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integración horizontal y con presencia en varios sectores, como el pesquero, celulosa, electricidad, combustibles y gas, entre otros. Todas las actividades de este conglome-rado se realizan a través del holding COPEC, que opera con aproximadamente sesenta empresas.
Traspaso patrimonial
Un aspecto de fondo en el funcionamiento de la actual Ley de Pesca es la fórmula de asignación del Límite Máxi-mo de Captura por Armador (LMCA), que establece la enajenación de los recursos pesqueros a los empresarios. No se reconoce su propiedad pública y tampoco el valor de la renta.
De acuerdo con nuestras estimaciones, la renta para los recursos pelágicos alcanza a lo menos unos US$ 900 mi-llones, si se consideran los quince años propuestos en la nueva legislación.
En consecuencia, el marco jurídico actual cede la renta del recurso al sector privado, lo que signi.ca, desde un punto de vista económico, también entregar la propiedad, pues es a través de la apropiación de la renta donde se ejerce este derecho.
Debe quedar claro que el problema no es el sistema de cuotas individuales sino, más bien, la forma de asignar las cuotas y el no reconocimiento de la propiedad pública so-bre los recursos. Es teóricamente posible, plantear un sis-tema de cuotas individuales donde la propiedad sea públi-ca y que el Estado recaude el valor de la renta del recurso. Posteriormente, podrá funcionar un mercado secundario, de subasta de cuotas de pesca entre privados.
Consecuencias de la implementación propuesta de los Lí-mites Máximos de Captura por Armador, en términos de la renta de los recursos. Al entregar recursos en forma gratuita, se están cediendo riquezas públicas a entidades de carácter privado. Para realizar la adjudicación de las cuotas no existen argumentos técnicos. Esto ocasionaría la pérdida de bienestar potencial para la sociedad, dado que no podrá contar –igual como ha sido hasta ahora, pero legalmente y con derechos transables- con recursos de uso social.
En vista de los tratados comerciales .rmados con la Unión Europea y Estados Unidos, los armadores indus-triales se verán favorecidos (de hecho, ya hay indicios de ello), como consecuencia del aumento de las acciones de empresas pesqueras, que al poseer cuotas individuales asignables a las naves, aumentan el valor de sus activos producto del traspaso de la renta del recurso al valor de los barcos. Esto tiene una enorme relevancia económica, dado que ahora la renta del recurso no requiere realizarse a través de la captura, sino que es posible con el traspaso de activos pesqueros, como las embarcaciones.
El Royalty pesquero
Un elemento que debiera estar presente en la Ley de Pes-ca es la propiedad pública sobre los recursos pesqueros dentro de las aguas bajo jurisdicción chilena. Ello permi-tiría posicionar al Estado chileno como garante de la pro-tección y estimación de los niveles de stock explotables, condición necesaria para la sustentabilidad de los recur-sos pesqueros. Asimismo, implicaría abrir un camino para extraer la renta de un recurso de utilidad pública, cuyo valor es apropiado actualmente por agentes privados.
De esta manera, aparece la .gura del royalty. El royalty es un “justo precio” que intenta capturar para bene.cio del país el valor de la renta económica de los recursos pesqueros.
Para la implementación de un royalty, se requiere de la modi.cación de la institucionalidad vigente.

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Oceana 22Hacia una nueva institucionalidad pesqueraV. REFLEXIONES Y PROPUESTAS Tomando en consideración estos problemas, Oceana
en concordancia con lo planteado en julio de 2003 y a la reali-dad actual del sector, plantea las siguientes propuestas:
1. El Estado se debe limitar a regular el acceso de los actores económicos al mercado, garantizando el pleno respeto a los derechos de las personas:
En este sentido, si se opta por establecer cuotas indivi-duales, debe .jarse un límite porcentual razonable a cada uno de los actores, de manera tal que se permita el acce-so a la actividad de otros.
2. Aumentar los recursos para la .scalización:
Para estos efectos, los recursos que provengan del pago de patentes y de multas aplicadas en el desempeño de la-bores .scalizadoras, deberán dirigirse mayoritariamente a estas labores.
3. Prohibir los métodos de pesca más destructivos:
En aras de la conservación de los recursos marinos, la red de arrastre de fondo y de media agua deben ser prohi-bidas. Esta medida traerá permitirá la reducción de prác-ticas como el descarte y el sub reporte.
4. Las decisiones relativas a la administración de los recursos pesqueros deberán ser tomadas en base a investigación cientí.ca independiente:
Esta investigación debe ser realizada sobre la base de la publicidad y la transparencia y con participación funda-mental del área académica.
5. La administración de los recursos marinos se rea-lizará siempre en base al enfoque ecosistémico:
La toma de decisiones en la actividad debe estar orienta-da por este enfoque, por lo que para su efectiva vigencia, se deben introducir normas de administración de los re-cursos marinos en consonancia a este enfoque.
6. Se deben establecer mecanismos a través de los cuales el desarrollo de actividades eco-nómicas pueda verse limitada por el principio precautorio cuando la situación así lo amerite: La adopción de esta relevante propuesta se instrumenta-liza no sólo a través de la consagración de este enfoque a nivel de principio, sino que también a través de la armoni-zación de las medidas de administración de los recursos pesqueros con este enfoque.
Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 23
ANEXO

Presentación de Oceana realizada ante el Senado en relación al proyecto de ley cuya .nalidad es modi.car la Ley Gene-ral de Pesca y Acuicultura en lo que respecta a la regulación de la investigación necesaria para la administración de la pesca y la acuicultura

I. INTRODUCCIÓN
En el marco de la discusión de un proyecto relativo a la investigación en materia pesquera, Oceana presenta su punto de vista, observaciones y sugerencias para que estas sean tomadas en consideración en el proceso le-gislativo. Para estos efectos, partimos por señalar dos principios que deben regir cualquier regulación para esta actividad.
1-VISIÓN ECOSISTÉMICA: Una gran parte de los habitats y de recursos pesqueros han sido degradados. El manejo de las pesquerías ha sido inefectivo y ha estado basado en maximizar la captura de una especie determinada y se ignora el ambiente de otras especies que también se ven directa o indirectamente afectadas. Todo ello además de afectar al ecosistema en su conjunto determina que la pesquería en cuestión no sea sustentable.
Considerando esto, variados autores han desarrollado modelos de manejo y administración de los recursos que no sólo involucran a la especie objetivo sino a diferentes variables del ecosistema. A esta aproximación se le de-nomina modelo basado en el ecosistema para el manejo de las pesquerías. Existe hoy día un amplio movimiento de agencias gubernamentales como el NOAA en Estados Unidos y en Europa, que están promoviendo que el ma-nejo de las pesquerías y de la acuicultura adopten estas aproximaciones para avanzar hacia un desarrollo susten-table.
2- TRANSPARENCIA: En una actividad donde se entre-cruzan grandes intereses económicos, creemos que el punto de partida para evitar que estos puedan capturar la regulación pasa por dotar a los procedimientos y a la toma de decisiones con la mayor transparencia posible.Ésta se logra haciendo pública la información del regulador, poco valen reglas bien trazadas si falta una conciencia crítica permanente para vigilar su correcta aplicación. La opinión que puede provenir de los distintos sectores, así como de la sociedad civil, puede constituir un signi.ca-tivo aporte a la toma de decisiones, además, la legitima. Una regulación transparente, donde mediante el acceso a la información, los interesados puedan tener conocimien-to de lo que está ocurriendo en el sector, fundamenta y a la vez evita cualquier suspicacia que se puede generar sobre ella.
II. PROBLEMAS DE LA REGULACIÓN ACTUAL
Nuestra regulación actual en materia pesquera consagra un régimen de administración de los recursos marinos, en base a un sistema de asignación de cuotas individua-les transferibles. Si bien existen bastantes dudas, rela-tivas a si este sistema es el idóneo para la explotación sustentable de nuestros recursos, estimamos que antes de adentrarse en esta discusión es fundamental tener controladas o mantener ceteris paribus, una serie de va-riables que inciden en el modelo de administración de re-cursos, a saber:
A- INVESTIGACIÓN: Para poder dar una noción realista del estado de nuestros recursos, con prescindencia de los intereses convergentes en el sector. Debe ser realizada a través de una institucionalidad con independencia.
Oceana 24Hacia una nueva institucionalidad pesqueraB- ARTES DE PESCA: Sólo a través del uso de formas
se-lectivas de pesca, nos cercioramos que la explotación de nuestros recursos se haga de manera razonable y selecti-va, no excediendo los límites trazados por la regulación.
C- FISCALIZACIÓN: Con una adecuada .scalización, que debe abarcar las capturas y no tan sólo los desembarques, podemos obtener el cumplimiento de la normativa pes-quera, en lo que se re.ere a artes de pesca utilizados y a terminar con prácticas como el descarte y el sub reporte, que provocan una distorsión en los números relativos a las capturas, provocando una disminución no contabiliza-da en nuestros recursos.
III COMENTARIOS EN PARTICULAR ACERCA DEL PROYECTO DE LEY: MENSAJE
En la Sección 1, al hablar de los problemas de la acuicul-tura, se obvia lo que dice relación con la contaminación.
En el numeral 2, es importante que se establezca prima facie el carácter público de la investigación.
En la Sección 2, se puede visualizar que el sistema exis-tente en la actualidad deja afuera toda posibilidad de par-ticipación ciudadana, aspecto que necesariamente debe ser incluido en este proyecto.
En la misma Sección y numeral, sería bueno especi.car y evaluar la asignación de recursos que se da en la actua-lidad.
En la misma Sección, numeral 2, se puede apreciar una contradicción en el hecho que la piedra angular de este proyecto sea un Instituto de Fomento Pesquero, conside-rando que es algo fundamental para la investigación en este sector la conservación de nuestros recursos, por lo que una entidad cuyo objetivo sea fomentar esta activi-dad se contrapone al objetivo antes enunciado. La pesca ya no es la actividad incipiente que en su momento dio a lugar a la formación de un Instituto como éste.
En el numeral 3, a pesar de no ser algo que pertenezca a esta ley, puede constituir un signi.cativo refuerzo para el cuestionamiento relativo al control de la investigación, la incorporación de un representante de la sociedad civil en los comités técnicos que se contemplan en la “Ley Larga de Pesca”.
En la Sección 5, contenido del proyecto, numeral 1, se de-.ne que la investigación es la requerida para sustentar con bases cientí.cas y técnicas las medidas de adminis-tración y conservación. Entre ambas, debe ser insertada la palabra manejo, que corresponde a una acción que debe ser realizada por la autoridad y que contempla ac-ciones que van más allá de la sola administración.
En la misma Sección, numeral 2, se de.ne lo que es un “plan estratégico” de investigación. Sin embargo, el “no estratégico” queda en la ambigüedad, por lo que es nece-sario precisar que es lo que se entiende por éstos, porque pueden prestarse para ejercer otros intereses.
En la misma Sección y numeral, se señala que el progra-ma estratégico se establece cada cuatro años, pudiendo modi.carse una vez al año. Puede ser peligroso dotar de tanta rigidez al sistema frente a situaciones coyunturales que eventualmente ameritarían una segunda modi.ca-ción en un año.
En la misma Sección, numeral 3, se señala que el plan de investigación debe ser aprobado por el Fondo de Admi-nistración Pesquero, entidad cuyo objetivo es priorizar la inversión en el sector pesquero y acuícola nacional. Sien-do ésta su .nalidad, parece difícil que en su momento de curso a proyectos que más que fomentar la inversión en el sector, busquen encontrar las bases para determinar
Hacia una nueva institucionalidad pesqueraOceana 25
medidas de conservación, si la situación de los recursos pesqueros así lo amerita.
En la misma Sección, numeral 4, se señala que el IFOP podrá ejecutar directamente o subcontratar las investi-gaciones requeridas. Al no ser concursable públicamente la segunda alternativa, surgen dudas sobre la transpa-rencia de la investigación que se realizará. Para ello se sugiere que la asignación sea realizada de acuerdo a un panel donde el sector académico y pesquero acuerden las prioridades.
La asignación hecha por este panel deberá ceñirse estric-tamente a las bases administrativas, las cuales estable-cerán la inhabilidad de cualquier persona natural o jurídi-ca que se encuentra directa o indirectamente relacionada con una empresa a la cual se le ha asignado cuota en los últimos 10 años.
Este punto debe ser manejado con especial cuidado, toda vez que en conformidad al artículo 13, letra D, de la Ley de Compras Públicas, los contratos administrativos celebra-dos en base a ella (que son justamente los necesarios para realizar esta asignación) podrán modi.carse o terminar-se anticipadamente por exigirlo el interés público. Siendo la transparencia un tema de evidente interés público, un contrato en vigor podría quedar sin efecto si en la adjudi-cación se pasa por encima de esta inhabilidad. Cuestión que traería aparejada problemáticas consecuencias, des-de el momento que pasaría a llevar derechos adquiridos de los adjudicatarios.
Además, toda la información relativa a esta asignación deberá estar disponible por vía electrónica en la página del IFOP, incluyendo las bases, los proponentes, el estado de la licitación, la resolución fundada en base a la cual se haga la asignación, así como el estado de ejecución de la investigación.
En la misma Sección y numeral, se contempla la facultad del IFOP de controlar la calidad técnica de la investiga-ción realizada en el marco de un “plan no estratégico”, que en este proyecto debe ser licitada. Parece cuestio-nable que el IFOP tenga la capacidad de evaluar grupos de investigación con mayor capacidad que él. Se propone que todos los fondos sean asignados por concurso públi-co, realizado de acuerdo a las pautas antes propuestas y evaluado por pares.
IV. COMENTARIOS EN PARTICULAR ACERCA DEL PROYECTO DE LEY: ARTICULADO
En el Artículo 1 al enunciar las características de la inves-tigación, se propone adicionar la palabra pública.
En el Artículo 2, al de.nir lo que se entenderá por proyec-tos estratégicos, nada se dice sobre investigación de pa-rámetros ni de seguimientos, aspectos que se proponen incorporar a este proyecto.
En el mismo Artículo se propone, al menos, sentar las ba-ses de lo que se entenderá como proyectos no estratégi-cos.
En el mismo Artículo, se propone la posibilidad de .exibi-lizar la modi.cación del plan estratégico, abriendo la po-sibilidad que frente a situaciones coyunturales que así lo ameritan, éste pueda ser modi.cado más de una vez.
En el Artículo 3, se propone adicionar la posibilidad que los proyectos rechazados sean también difundidos, para garantizar de esta forma la transparencia y la posibilidad de .scalización por parte de la ciudadanía.
En el mismo Artículo se propone modi.car la enmienda al actual Artículo 92 B, en el sentido que los proyectos que sean de.nidos como estratégicos, puedan ser ejecutados
Oceana 26Hacia una nueva institucionalidad pesqueradirectamente por el IFOP o licitados, en vez de
subcon-tratar a terceros, por las razones antes explicitadas. La licitación será asignada por un panel, formado por tres académicos y dos representantes del sector pesquero, uno del industrial y otro del artesanal.
En el mismo Artículo y para los efectos antes señalados, se propone adicionar que el panel en la licitación de estos proyectos, deberá dar estricto cumplimiento a las bases administrativas, las cuales contendrán, a lo menos, la in-habilidad de cualquier persona natural o jurídica que se encuentra directa o indirectamente relacionada con una empresa a la cual se le ha asignado cuota en los últimos 10 años.
En el mismo Artículo y para los mismos efectos antes se-ñalados, se propone adicionar la obligación del Instituto de llevar una página electrónica, donde pondrá a disposi-ción del público, toda la información relativa a las asig-naciones que se realicen mediante licitación, incluyendo las bases, los proponentes, el estado de la licitación, la resolución fundada en base a la cual se haga la asigna-ción, así como todos los antecedentes relativos al estado de ejecución de la investigación.
En el mismo Artículo, se propone eliminar la alusión a que un reglamento determinará el acceso a la información re-cogida en la investigación pesquera y de acuicultura.
En el mismo Artículo dentro de las obligaciones del ins-tituto, en cuanto a los estudios, se propone adicionar las obligaciones de analizar, realizar informes periódicos y resúmenes.
En el mismo Artículo y en relación a la misma obligación, se propone que este registro se extienda a la información que se haya producido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley.
En el mismo Artículo en lo que se re.ere a la integración del consejo del Instituto, se proponen las siguientes mo-di.caciones:
• Igualar el número de representantes que tendrán el sector pesquero y el sector acuícola.
• Que sea el mismo consejo de rectores quien elija a su representante, sin la propuesta de una terna por el ministro.
• Que se abra la posibilidad que sea alguien del sector laboral, el representante del sector acuícola.
• Que sea la propia CONAMA quien elija al profesional dedicado a la ecología, sin la propuesta de una terna por el ministro.
IV. CONCLUSIONES
Si bien es elogiable la presentación de un proyecto que regule la investigación en materia pesquera, así como la intención de almacenar y sistematizar esta información, se debe enfatizar una visión de largo plazo en estas mate-rias y a la vez resolver una cuestión esencial:
Considerando que el mismo proyecto habla del IFOP o su sucesor legal, parece necesario tener una de.nición clara de cual será el organismo que jugará un papel tan clave en esta materia. Si es el IFOP, se recomienda que éste incorpore a doctores (académicos), dado su actual per.l técnico, esto supone mejorar signi.cativamente sus ca-pacidades de investigación. Aspecto que aumentará su credibilidad y le permitirá cumplir con los requerimientos que este proyecto le plantea. En caso contrario no será capaz de mantener una actividad transparente.

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